ميزانية السعودية لعام 2010 .. استعراض ووجهة نظر

أقرت الحكومة السعودية في 21 كانون الأول (ديسمبر) 2009 الميزانية العامة للدولة للعام المالي 2010 (العام المالي 1431/1432 وفقاً للتقويم الهجري). وجاء في الإعلان عن هذه الميزانية ـ طبقاً للتعميم الصادر من وزارة المالية ـ أنها أضخم ميزانية في تاريخ المملكة من حيث القيم النقدية المطلقة الحالية. وأكدت الأرقام التي تم الإفصاح عنها أهمية بعض الاتجاهات والمفاهيم المتعلقة بالاقتصاد السعودي. #3# في الجزء الأول من هذا التقرير سأستعرض أهم معالم الميزانية الجديدة 2010 وفي الجزء الثاني ستكون لي وجهة نظر. الجزء الأول: استعراض عام لميزانية 2010 * ستكون هذه أول ميزانية تشهد عجزا بعد ست سنوات متتالية من الفوائض المالية. * يبدو أن الحكومة ملتزمة ببرنامج إنفاق ممتد لعدة سنوات مدعومة بتراكم كبير في الإيرادات حققتها المبيعات النفطية في الفترات السابقة، كما أنها ملتزمة أيضاً بالحفاظ على مستوى الإنفاق العام تحت مظلة مجموعة العشرين .ويظل السؤال قائماً بالنسبة إلى أولويات الإنفاق. * الاستمرار في تحقيق عجز في الميزانية, وإن سهل تمويله اليوم من الأرصدة المالية للحكومة إلا أن شهية الإنفاق المتزايدة ربما تؤدي إلى إهلاك الفوائض المالية وزيادة حجم الدين العام. * إن الإنفاق الحكومي الضخم المتتالي، على الرغم من أنه يساعد على دفع عجلة النمو الاقتصادي، خاصة في القطاع الخاص، إلا أنه يشجع على تطبيق سياسة نقدية توسعية ويؤدي في آخر الأمر إلى حدوث ضغوط تضخمية محلية. * لا شك أن الحكومة لا تستطيع الاستمرار إلى ما لا نهاية في استخراج النفط بإفراط وإنفاق جميع الأرباح المتحققة من بيعه. عليه، يجب وضع تدابير مؤسسية صارمة لضمان الالتزام بسياسة سليمة لاستخراج النفط وتحقيق العدالة بين الأجيال من خلال الادخار وإدارة جزء من الأرباح السنوية الناتجة عن بيع النفط بمهنية وفاعلية. * يجب الاعتماد على المنطق الاقتصادي السليم وتحليل التكلفة والعوائد وجعلهما جزءا لا يتجزأ من آلية صنع القرار في مواجهة الخيارات المتعلقة بالإنفاق العام. بناءً على المعلومات المتوافرة حالياً، فإن توقعاتنا الأولية لعام 2010 تشير إلى ما يلي: ستزيد الأرقام المقدرة بالنسبة إلى الإيرادات العامة والنفقات بمعدلات تصل إلى حدود 545.4 مليار ريال بالنسبة إلى الإيرادات المرتقبة خلال عام 2010, بينما ستقترب المصروفات الفعلية بنهاية عام 2010 من مبلغ 567.0 مليار ريال، ما يبقي عجزاً في حدود 21.6 مليار ريال أو نسبة 12.8 في المائة من إجمالي الناتج المحلي الاسمي لعام 2010, الذي سيقترب من 1664.7 مليار ريال. وستبقى الضغوط التضخمية إلى حد ما مقبولة بسبب عودة معدلات الفائدة الرئيسة باتخاذ اتجاه متصاعد من منطقتها الحالية والقريبة من الصفر، ما ينبئ عن سياسة نقدية انكماشية. ورغم العجز المسجل، نتوقع أن تستمر الحكومة في إطفاء جزء من دينها العام قد يراوح بين 5 و8 في المائة من صافي الدين الحكومي. #4# الأرقام الفعلية للسنة المالية 2009 *بالنظر إلى الأثر المشترك لأسعار النفط المنخفضة بدرجة كبيرة ومستوى إنتاج النفط الخام المنخفض بتحفظ, وبالتالي تراجع صادرات النفط الخام، فقد حدث انخفاض كبير في إجمالي الإيرادات للسنة المالية 2009 لتصل إلى 505 مليارات ريال، أي بنسبة انخفاض تبلغ نحو 55 في المائة مقارنة بإجمالي إيرادات عام 2008. وهذا الانخفاض نتيجة مباشرة لسببين هما : 1 ـ انخفاض الإيرادات من الصادرات النفطية بنسبة تزيد على 50 في المائة، التي شكلت ما يقارب 86 في المائة من إجمالي الإيرادات في عام 2009, وما يزيد على إجمالي الإيرادات عام 2008. 2 ـ شهدت الإيرادات غير النفطية أيضاً تراجعا كبيرا بسبب انخفاض الدخل من الاستثمار (العائد على استثمار الاحتياطيات الرسمية والمدخرات الحكومية) الذي نتج عن الأوضاع غير المواتية في أسواق الاستثمار والأسواق المالية على نطاق العالم. * ارتفاع إجمالي الإنفاق الحكومي لعام 2009 إلى نحو 550 مليار ريال، مدفوعاً بزيادة معدلات الصرف على مشاريع القطاع العام والمشاريع الأمنية، إضافة إلى التزامات الإنفاق المتعلقة بمختلف البرامج والمبادرات الحكومية فيما يخص التوظيف والإعانات الاجتماعية والتعليمية. * على الرغم من العجز الذي بلغ نحو 3.3 في المائة من الناتج المحلي الإجمالي عام 2009م، بذلت الحكومة جهوداً لسداد جزء من ديونها، وهو اتجاه مستمر دأبت عليه منذ عام 2002. وحالياً انخفض الدين الحكومي إلى ما يقارب 225 مليار ريال، أي انخفاض بنسبة 5 في المائة تقريباً عن مستواه في السنة الماضية. * من المشكلات الدارجة ضمن أطر وعقلية الإدارة الحكومية هي صرف جميع المبالغ المرصودة للجهة دون إعادة الجزء المتبقي إلى خزانة الدولة, وهو ما قد يؤثر بدوره سلباً في مستوى المخصصات لهذه الجهة في العام المقبل. وتوجد كذلك نزعة من قبل المتنفذين على المال العام والسياسات الحكومية إلى زيادة الصرف بشراهة مع أول خبر ينبئ بزيادة محتملة في الإيرادات العامة كما هو مقدر لها. ويوضح لنا الشكل (1)، أحد الدلائل التي تثبت ظاهرة العلاقة السببية (أو الدورية Cyclicality) بين الإنفاق العام وإيرادات الخزانة. #2# أهم نقاط تضمنها إعلان ميزانية العام المالي 2010 هي ما يتعلق بالتالي: * قُدِّرت الإيرادات العامة بمبلغ 470 مليار ريال. * حددت النفقات العامة بمبلغ 540 مليار ريال. * قُدِّر العجز في الميزانية العامة بمبلغ 70 مليار ريال. * التكلفة الإجمالية المعتمدة للبرامج والمشاريع الجديدة، والمراحل الإضافية لبعض المشاريع التي سبق اعتمادها هي: 260 مليار ريال (بزيادة نسبتها 16 في المائة على العام المالي الحالي، الذي كان الأعلى تاريخياً، كما تمثل نحو ثلاثة أضعاف ما اعتمد في العام المالي 25/1426هـ الذي يمثل السنة الأولى من خطة التنمية الثامنة). #5# الجزء الثاني: وجهة نظر الاقتصاد الحكومي بجانبيه الإيرادي والإنفاقي هو الجزء الأهم والمكون الأكبر للاقتصاد السعودي. إلا أنه رغم أهمية الاقتصاد الحكومي، فإن الميزانية العامة للدولة وهي الوثيقة المهمة التي تلقي الضوء على البيانات المتعلقة بفعاليات الاقتصاد الحكومي في الإنفاق والإيراد، لا تحمل البيانات التي تتلاءم مع أهمية الميزانية ومكوناتها الرئيسة. وفيما يلي سأستعرض نقاطا أساسية لوجهة نظري الشخصية ككاتب لهذا التقرير, والتي لا تعكس بالضرورة رأي المؤسسة التي أنتمي إليها, وهي مجموعة الدخيل المالية. هذه النقاط بعضها يتعلق بالبناء الهيكلي للميزانية وإجراءاتها المتعلقة بتقدير النفقات أو الإيرادات وعرضها، وبعضها يتعلق بالسياسة المالية الحكومية التي تعكسها أرقام الميزانية. لا شك أن موضوع الملاحظات يصعب حصره في هذا التقرير المختصر الذي لن يفي الموضوع حقه، لكن كما يقال ما لا يدرك كله لا يترك كله. 1- عجز الميزانية أظهرت الميزانية الجديدة لعام 2010 عجزاً يقدر بـمبلغ 70 مليار ريال سعودي بسبب زيادة حجم الإنفاق في الميزانية على العام الماضي، على الرغم من إغلاق ميزانية عام 2009م بعجز قدره 45 مليار ريال سعودي. التعليق الذي أورده المحللون سواء من البنوك أو المؤسسات السعودية أو من خارجها، يصنف هذه الزيادة في الإنفاق الحكومي لعام 2010، على أنه تأكيد من الدولة على سياستها المتعلقة بمكافحة الانكماش الذي أصاب الاقتصاد السعودي من جراء الأزمة المالية العالمية التي انفجرت في عام 2008. ورغم أن هذا التحليل قد يبدو مقبولاً في ظاهره، إلا أنني أعتقد أن زيادة الإنفاق الحكومي لا ترتبط كثيراً بالحد من الانكماش في الاقتصاد السعودي، هذا إذا كان هناك انكماش بالفعل، وإنما يتعلق أساساً بدوافع إنفاقية على مشاريع يرى المسؤولون والمعنيون بها أنها تعود بالنفع العام. ونظراً لغياب أي تفصيل حتى ولو كان محدوداً عن المشاريع المهمة التي سيكون لها نصيب الأسد من حيث حجم النفقات, فإننا لا نستطيع الجزم إن كانت هذه المشاريع ذات ارتباط وثيق بتنمية اقتصادية تؤدي إلى زيادة القدرة الإنتاجية للفرد والاقتصاد العام, وبالتالي رفع مستوى الدخل والرفاهية للفرد. إن الاستدانة على حساب المستقبل لتمويل الإنفاق الحالي سياسة مالية يجب ألا تكون متاحة دون شروط قاسية ومعايير محددة. هذا هو العام الثاني لعجز الميزانية، ورغم أن حجم الدين الحكومي لا يزال منخفضاً بالنسبة إلى حجم الناتج المحلي, ويقدر بنسبة 12.8 في المائة من إجمالي الناتج المحلي الرسمي لعام 2010, ورغم وجود أرصدة حكومية لدى مؤسسة النقد تبلغ 1298 مليار ريال سعودي بنهاية الربع الثالث 2009، إلا أن هذا كله لا يعد في نظري مبرراً للاستمرار في نهج العجز وبناء الدين الحكومي من أجل إنفاق لا نعرف مشاريعه لنحكم على ضرورتها وأهميتها التي تبرر الاستدانة من الأموال العامة التي يفترض أنها للأجيال القادمة أو لمواجهة الكوارث والأزمات. إنني أرى أن نعود إلى سياسية توازن الميزانية، أي أن يكون الإنفاق بقدر الإيراد المتوقع محسوماً منه جزء للادخار العام من أجل تمويل مستقبل الأجيال القادمة. #6# 2 - الادخار العام يعيش الاقتصاد السعودي ويتغذي كل لحظة وفي كل عملية إنفاق من مبيعات الدولة كميات من النفط تصل في اليوم الواحد إلى ثمانية ملايين برميل أو يزيد. إيراد الدولة من مبيعاتها البترولية هو إيرادها الأساسي الذي تعتمد عليه في تمويل نفقاتها الحكومية التي يعيش عليها الاقتصاد الوطني. البترول الموجود في باطن الأرض مخزون يتناقص كل يوم بفعل المبيعات الحكومية منه، وسيأتي اليوم ، وإن كان بعد 70 عاما, وهو ليس بالزمن البعيد في عمر الشعوب، الذي ينضب فيه هذا المخزون، هذا إذا استثنينا العوامل التقنية التي تؤدي إلى إحلال مصادر أخرى للطاقة محل البترول. وبذلك يكون السؤال الاستراتيجي: ماذا على الدولة التي تستغل هذا المورد الوحيد والأساسي أن تعمل من أجل بناء مورد تعيش عليه الأمة بعد انقضاء عهد البترول؟ الإجابة المباشرة عن هذا السؤال هو ادخار جزء من الإيرادات الحكومية المحصلة من بيع كميات من البترول لبناء احتياطات مالية ورؤوس أموال منتجة لتكون موردا يمول حاجات الأمة في مستقبلها البعيد. ونظراً لأن البترول وما يدره من أموال هو العمود الفقري الذي تقوم عليه المالية العامة للأمة في وقتها الحاضر ، فإن الادخار من أجل تعويض هذا المورد المتناقص يصبح ضرورة قصوى ومطلبا استراتيجيا تتعدى أهميته وضرورته الغايات والأهداف الآنية للإنفاق الاستهلاكي أو الاستثماري قصير الأجل. إن الأموال التي تحتفظ بها مؤسسة النقد العربي السعودي لمصلحة الحكومة المسماة فوائض مالية، تجمعت لأسباب تتعلق بحالة السوق البترولية سواء من حيث الإنتاج أو الأسعار من جهة ومعدلات الإنفاق الحكومية من جهة أخرى، ففي السنوات القليلة الماضية كان هناك ارتفاع في سعر البترول أدى إلى تراكم كميات من الأموال لدى الحكومة رغم زيادة الإنفاق وهي ما تسمى الفوائض المالية، وفي سنوات قبلها كان العكس هو الصحيح, حيث زاد الإنفاق على الإيراد البترولي، وكان هناك عجز في الميزانية بدلاً من الفائض أدى تراكمه إلى تراكم الدين الحكومي حتى وصل إلى مستويات كبيرة جداً تعدت إجمالي الناتج القومي. هذه الفوائض أو العجوز المالية العابرة ليست ما أعنيه فيما يتعلق بالادخار العام، ما أعنيه هو اقتطاع نسبة محددة من الإيراد البترولي السنوي بموجب قرار ومرسوم ملكي ملزم لا تمسه يد الإنفاق، مهما كانت الظروف إلا في حالات المصائب والكوارث العظمي، وبموجب قرار من السلطة العليا المعنية بأمن ومستقبل الأمة الاستراتيجي. 3 - الإيرادات البترولية وتنويع مصادر الدخل منذ أن بدأت الدولة تعد وتصدر خططاً خمسية لرسم معالم النمو الاقتصادي كل خمس سنوات قبل أكثر من 40 عاماً، كان هدف “تنويع مصادر الدخل” من الأهداف التي تتصدر صفحات الخطط الاقتصادية الخمسية. اليوم وبعد هذا الزمن الطويل فإن إيراد الدولة من البترول لا يزال يشكل العمود الفقري والقاعدة الأساسية للإيرادات الحكومية التي يتغذى ويعيش عليها الاقتصاد الحكومي بشكل خاص والاقتصاد بشكل عام، فبموجب الميزانية الجديدة لعام 2010، فإن الإيرادات البترولية تشكل 88 في المائة من إجمالي إيرادات الميزانية. تنويع مصادر الدخل مرتبط ارتباطاً وثيقاً بمستقبل الأمة التي تعتمد حياتها الاقتصادية على مورد بترولي متناقص ومنته. لذا فإنه يجب ألا يكون تنويع مصادر الدخل مجرد هدف في الخطة الميزانية يتكرر كل عام دون قياس ومتابعة تحدد وتضمن تعاظمه وتطوره، ليخفف من خطورة الاعتماد على مورد واحد ناضب ، لذا فإنني أرى أن يكون في الخطط الخمسية والميزانية السنوية مؤشر رقمي، يحدد معدل النمو في تنويع مصادر الدخل. ويمكن أن يتم قياس ذلك ضمن معادلة تحدد مصادر الدخل التي يجب اعتمادها في حساب المؤشر. 4 - إعداد الميزانية ومعدل الإفصاح والإيضاح لا أعتقد أن هناك معرفة لدى طلاب كليات التجارة والأعمال أو حتى مدرسيهم أو المثقفين في هذا المجال بالمنهج العام أو الطريقة التي تعد بها الميزانية العامة للدولة، فلا يوجد إيضاح أو إفصاح عن طريقة إعداد الميزانية ومراحلها المختلفة، وإن كان ظني صحيحاً, فإن الأمر إلى حد كبير قائم كما كان عليه الحال منذ ربع قرن أو يزيد. أما بالنسبة إلى الإيضاح والإفصاح عن أرقام الميزانية وكيف قدرت، سواء في خانة الإيرادات أو النفقات، فهناك نقص كبير جداً في هذا الموضوع. ففي جانب الإيرادات على سبيل المثال، لا توضح الميزانية كيف قدرت الإيرادات البترولية وهي المكون الأساسي للإيرادات الحكومية، فلا حجم الإنتاج البترولي، أو المبيعات ولا معدل السعر، الذي اعتمد عليها في تقدير الإيرادات البترولية، موجود في بيانات الميزانية. أنواع الإيرادات الأخرى المختلفة غير واضحة أو مفصلة, وفي جانب النفقات فإن الإيضاح والتفصيل غائب جداً. الميزانية لا توضح الإنفاق على مستوى المشاريع الكبيرة أو حتى على مستوى الوزارات الحكومية. إن النقص في الإيضاح والإفصاح عن أرقام الإيرادات والنفقات، لا يساعد الباحث أو الدارس أو الناقد على تحليل الميزانية والتعرف على أوجه الكمال أو النقص فيها. والموضوع برمته يدخل تحت باب الشفافية التي تقل رؤيتها تحت مظلة البيروقراطية الحكومية وخصوصاً المالية. 5 - الميزانية ومجلس الشورى مجلس الشورى يضم نخبة من المواطنين من ذوي الثقافة العالية في مختلف التخصصات، كما أنهم يمثلون مناطق المملكة المختلفة، والميزانية العامة للدولة وثيقة مهمة جدا، تعكس السياسات الاقتصادية والمالية التي تنوي الدولة تطبيقها خلال عام مقبل من خلال سياسة الإنفاق وسياسة جمع الإيرادات. لذا فإنه من الأهمية بمكان، عرض مسودة الميزانية على من اختارهم الحاكم ممثلين للأمة، ليعطوا للقيادة المشورة التي كلفوا بأدائها. إن من العيوب الواضحة في آلية إعداد الميزانية قصورها على إدارة ومجموعة محددة، في وزارة محددة (المالية) تشكل مركز الدائرة والقول الفصل فيما يكون أو لا يكون وكيف يكون رغم النقاش والاجتماعات بين مسؤولي وزارة المالية ومسؤولية الجهات الحكومية الأخرى بخصوص برامج ومشاريع الإنفاق التي تقترحها الجهة الحكومية صاحبة الميزانية. لذا فإن دخول مجلس الشورى إلى ساحة النقاش والتحليل سيثري مشروع الميزانية ويقلل أخطاءها ويكمل شيئا من قصورها.